+7 (905) 700-0886 

12.06.1986 года   исполнительным комитетом Московского областного совета народных депутатов было принято  Решение № 826/20 от «Об установлении зон охраны памятнику культуры- древнего города Радонеж в Загорском районе». В соответствии с данным решением на территории Загорского (Сергиево-посадского района) Московской области были установлены зоны охраны памятника культуры- древнего города Радонеж в Загорском районе» (далее- «Решение»). К сожалению, в тексте данного Решение содержатся многочисленные противоречия и неточности, позволяющие заинтересованным лицам использовать его как в качестве средства подтверждение наличия охранной зоны, так и для обратных целей. Существующая ситуация в определенной степени осложняется наличием вблизи существующего в настоящее время населенного пункта «село Радонеж»  3 памятников, поставленных на учет в соответствии с существующим в настоящее время порядком:

 «Крепость (городище «Радонеж»)»
«Церковь Воздвижения Креста Господня»
«Церковь Преображения Господня»

Очевидно, что одной из причин повышенного внимания к застройке территории древнего города Радонежа является отсутствие правовой определенности в определении  статуса данных земель, вызванное, в том числе, созвучием названия зарегистрированного памятника «городище Радонеж»  с существовавшим на момент принятия Решения селом Городок, на территории которого и находилось древнее поселение. В действительности, Решение исполнительного комитета Московского областного совета народных депутатов № 826/20 от 12.06.1986 года «Об установлении зон  никогда не являлось основанием для постановки на учет в качестве памятников указанных объектов.

В настоящее время городской прокуратурой г. Сергиев-Посад предъявлено несколько исков о признании незаконными постановлений об изменении вида разрешенного использования земельных участков. В качестве одного из оснований заявленных исков указывается нахождение спорных земельных участков в «зоне охраны памятника культуры «Древнего города Радонеж», установленной рассматриваемым Решением. Разумеется, что владельцы спорных земельных участков (их счет идет на сотни), приобретшие их для дачного строительства, крайне заинтересованы  вопросом о том, является ли данное решение действующим и возможно ли на его основании ограничить режим использования земельного участка, расположенного в границах памятников культуры, определенных в решении. В действительности, данный вопрос является весьма сложным и неоднозначным.

С одной стороны, вполне допустимым представляется вывод о том, что совет народных депутатов действовал в пределах имеющихся у него полномочий. О правильности данного вывода свидетельствуют следующие обстоятельства. На момент принятия Решения принципы охраны и памятников определялись Законом РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее- «Закон 1978 года»), Законом СССР от 29.10.1976 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее- «Закон 1976 года»), а также принятыми в соответствии с данными  законами инструкциями и положениями.

В соответствии со ст. 7 Закона 1978 года государственное управление в области охраны и использования памятников осуществлялось, в том числе, областными Советов народных депутатов. Полномочия отнесения объектов к памятникам местного значения также принадлежат исполнительному комитету областного Совета народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР (ст. 18 Закона 1978 года).

Перечисленные объекты (2 церкви и городище) являются памятниками государственного значения. Такой статус мог быть установлен Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР.

В целях обеспечения охраны памятников устанавливаются охранные зоны (ст. 33 Закона 1978 года). Статьей 19 Закона 1976 года установлено, что порядок установления охранных зон определяется как законодательством СССР, так и законодательством республик.

Зоны охраны памятников и республиканского и местного значения устанавливаются, в том числе,  исполнительными комитетами областных Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры (ст. 34 Закона 1978 года). Рассматриваемое решение  устанавливает «зону охраны памятника культуры – Древнего города Радонеж». Из текста Решения не ясно, к какой категории памятников относится объект. Тем не менее, вопрос установки зоны охраны, очевидно, относится к компетенции Совета народных депутатов.

Возникает вопрос о возможности установления зоны охраны «памятника культуры – Древнего города Радонеж» при  отсутствии информации о его включении в соответствующий реестр. Очевидно, что установление зоны охраны по отношению к такому объекту выглядит противоречиво. В то же время, вновь выявляемые объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, впредь до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры подлежат охране в соответствии с требованиями Закона СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и настоящего Закона (ст. 39 Закона 1978 года). Аналогичный порядок установлен в Законе 1976 года. В соответствии со ст. 21 вновь выявляемые объекты до момента постановки их на учет в качестве памятников подлежат охране в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Законом 1976 года (т.е.  в режиме, предусмотренным для памятников). Аналогичные нормы установлены в п. 27 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры N 865 от 16.09.1982 г. При этом объекты должны быть зарегистрированы в списках вновь выявленных объектов. Таким образом, установление зоны охраны может рассматриваться в качестве меры, направленной на охрану вновь выявленного объекта. Очевидно, что определенное значение при этом будет иметь ответ на вопрос о включении объекта в соответствующий список.

В то же время, у рассматриваемой ситуации имеется и другая сторона. Совершенно очевидно, что существующая процедура постановки на учет памятника культуры не была завершена ни в 1986 году, ни сейчас. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» земельные участки в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством РФ.  Сведения об  объектах культурного наследия должны включаться в  единый государственный реестр (ст. 15 ФЗ 73). Наличие данных положений означает, что  в отношении земельных участков, входящих в такую зону земель историко-культурного назначения, вводится особый правовой режим использования земель. При этом сведения о наличии особого режима вносятся в государственный земельный кадастр. Соответственно, при получении кадастрового паспорта заинтересованное лицо видит, что режим использования  такого земельного участка ограничен.

Естественно, никто из владельцев спорных участков о таких ограничениях не знал, поскольку не имел возможности получить информацию о наличии ограничений. Более того, никаких ограничений на момент приобретения земельного участка не существовало. Закон имеет обратную силу только в особых случаях. Поэтому, возможное установление особого режима не должно влиять на права граждан, уже осуществивших строительство на таких участках. В этом случае, для возврата территории прежнего вида государству пришлось бы выкупить все созданное и узаконенное. Именно по этой причине  мы наблюдаем сейчас иски прокуратуры об отмене постановлений, изменяющих разрешенный режим использования. Ведь только в этом случае все возмещение произведенных покупателями затрат будет предъявляться продавцам, а не государству.

Далее необходимо снова обратить внимание на  Решения исполнительного комитета Московского областного совета народных депутатов № 826/20 от 12.06.1986 года. Данное решение, вне всякого сомнения, является нормативным правовым актом. Его действие распространяется на  неопределенный круг лиц. Согласитесь, что для того, чтобы не нарушить какой-либо нормативный акт, нужно иметь возможность узнать его содержание. Другого варианта просто не существует. Для того, чтобы довести содержание документа до неопределенного круга лиц, его необходимо опубликовать. Соответственно, целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. Тем не менее, данное решение никогда публиковалось.

Из содержащихся в имеющихся копиях Решения сведений можно установить, что доведение содержания решения до заинтересованных лиц было осуществлено путем издания брошюры с рассылкой землепользователям Загорского района, сельским советам и другим. Особо бросается в глаза гриф «для служебного пользования». Возможно, что в 1986 году и было возможно таким способом уведомить потенциально заинтересованных лиц. Но только с учетом того обстоятельства, что единственным собственником земли в то время являлось государство.

С появлением частной собственности на землю ситуация изменилась коренным образом. Лица, приобретающие земельные участки на вторичном рынке, лишились возможности каким-либо образом узнать о существовании постановления, ограничивающего режим использования их участков. Необходимо отметить, что до настоящего времени Решение нигде не опубликовано, его текст отсутствует в справочно-правовых базах данных. При таких условиях исчезает возможность для применения данного акта. П.3. ст. 15 Конституции РФ установлено, что «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.[1] Данный принцип является одним из основных правовых принципов, существующих со времен римского права (non obligat lex nisi promulgate — закон не обязывает, если он не опубликован).

В законодательстве  СССР отсутствовала единая норма, обеспечивающая обязательную публикацию нормативно-правовых актов. Тем не менее, данный принцип реализовывался рядом  различных постановлений. «Порядок издания узаконений и распоряжений Советской власти регулировался отдельными постановлениями. Первым таким актом, судя по всему, было Постановление СНК от 30 января 1918 г. «О редактировании и печатании законодательных и правительственных актов» (СУ РСФСР. 1918. N 20. Ст. 309). Этим актом даже устанавливался срок, в течение которого текст Постановления должен был быть обнародован. Последний акт, регулировавший порядок издания нормативных постановлений, — Указ Президиума ВС СССР от 1958 г. «О Порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений и иных актов Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР» (Вед. ВС СССР. 1958. N 14. Ст. 275). Редакционная правка этого Указа по времени приходится на 1980 г. (Вед. ВС СССР. 1980. N 20. Ст. 374). Нормативные акты исполнительной власти издавались в порядке, предусмотренном Постановлением Совета Министров СССР от 1959 г. (СП СССР. N 6. Ст. 37). В России порядок опубликования был предусмотрен Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1958 г. (Вед. ВС РСФСР. 1958. N 10. Ст. 510)».[2] До 1994 г. законы РСФСР, а затем Российской Федерации официально публиковались в «Ведомостях Верховного Совета РСФСР» («Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР», «Ведомостях Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ»), а также в «Российской газете». Указы Президента РФ в данный период официально публиковались сначала в названных «Ведомостях», а в 1992 — 1993 гг. — в Собрании актов Президента и Правительства РФ и также в «Российской газете». Правительственные постановления в это время официально публиковались в Собрании постановлений Правительства РСФСР, затем — в указанном Собрании актов.

По нашему мнению, отсутствие возможности ознакомиться с текстом Решения у любого заинтересованного лица, права, свободы и обязанности которого затрагиваются таким решением, делает невозможным его использование  в качестве обоснования выносимого судом решения.

Кроме того, о невозможности применения рассматриваемого решения свидетельствуют те обстоятельства, что:

— информация о памятнике культуры- древнем городе Радонеж в Загорском районе не содержатся в Едином государственном  реестре  объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

— описываемая в Решении территория не отнесена к землям особо охраняемых территорий, соответствующие данные в земельном кадастре  отсутствуют.

Если же рассмотреть возникшую ситуацию с позиции иска о признании недействительным постановления об изменении вида разрешенного использования земельного участка[3], заявленного прокуратурой, то можно отметить, что в данном иске вообще подменены все используемые понятия. От игнорирования различия между зонами охраны «городища Радонеж в селе Городок» и «Древнего города Радонежа», до придания противоположного смысла категориям земельных участков, их целевому назначению и видам разрешенного использования с соответствующим смешением полномочий субъектов по их изменению.  Впрочем, вопрос правомерности заявленного иска это уже совсем другой вопрос.


[1] П. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»

[2] Исаев М.А. История Российского государства и права: учебник / МГИМО (Университет) МИД России. М.: Статут, 2012. 840 с.

[3] http://vk.com/club49869584?z=photo-49869584_302661869%2Falbum-49869584_173193497

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Рубрики